Programa de Auditoria Visible en Colombia

La constitución y las leyes colombianas requieren que las regalías mineras sean transferidas a los gobiernos subnacionales y asignados a obras públicas de áreas como educación, salud, nutrición y agua. Para prevenir prácticas de corrupción en el uso de las regalías, la Comisión Presidencial Anticorrupción lanzó en 2008 el programa de Auditorías Visibles para promover la transparencia de los fondos de regalías y la participación pública en la gestión de la inversión pública. Desde 2012, el programa de Auditorías Visibles es una pieza central en el Plan Nacional de Acción de la Alianza para el Gobierno Abierto de Colombia.^[1]

El gobierno de Colombia define las Auditorías Ciudadanas Visibles (ACV) como una estrategia para motivar la participación pública en el monitoreo y el control social de la ejecución de los fondos públicos mediante una serie de foros comunitarios, llamados “auditorías visibles”. Estos foros, en los que se presenta información detallada sobre la planificación, la presupuestación y el progreso de las obras públicas, reúnen a autoridades, comunidades locales y representantes de la empresa que implementa con el objetivo de generar un espacio abierto y de consulta donde se puedan reunir, debatir y poner de acuerdo sobre la conclusión correcta de los proyectos.

Esta práctica ilustra los principios de apertura, profundidad, sostenibilidad, inclusividad, oportunidad, complementaridad y respeto a la autodeterminación.

Las auditorías visibles son organizadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual es un departamento administrativo que pertenece a la rama ejecutiva del gobierno y reporta directamente al presidente de la república. Esto tiene lugar a nivel local y se lleva a cabo durante la etapa de implementación del ciclo de presupuesto.

La Constitución Política (1991) organiza al país como una república unitaria pero descentralizada, con autonomía administrativa de las unidades territoriales, que constan de 32 departamentos (regiones) y 1103 municipios. Aunque Colombia es un estado unitario, una gran proporción del gasto público (alrededor de 25 por ciento) se lleva a cabo por las administraciones regionales y locales. Hay un presupuesto de regalías separado, el Sistema General de Regalías (SGR), que cubre la recepción y la asignación de los ingresos provenientes de recursos naturales, la cual es aprobada por el Congreso cada dos años.

Origen de la auditoría visible

Colombia tiene reservas de petróleo importantes y es una fuente importante de oro, plata, esmeraldas, platino y carbón. Las regalías recolectadas por el Gobierno de Colombia incrementaron a lo largo de quince años hasta 2015 gracias un alto nivel de producción y a los precios altos de los recursos naturales. En 2008, las regalías ascendieron a más de 6 billones de Pesos Colombianos por año después de un promedio de 1 billón de Pesos Colombianos por año durante la década de 1990. Las regalías del petróleo derivadas de todos los recursos que llegaban al gobierno alcanzaron un promedio de 2.5% del PIB anual entre 2011 y 2014, antes de descender drásticamente con la caída pesada del precio del petróleo.^[2] Una gran parte de estas regalías es distribuida entre los gobiernos subnacionales para el financiamiento de proyectos de inversión pública a través del presupuesto de regalías. Sin embargo, la transferencia de regalías a 219 gobiernos subnacionales por 1 billón de Pesos Colombianos (12.5 por cierto del total) fue suspendida dada la mala gestión de los fondos, incluyendo la falta de información y un informe adecuado, el uso de los fondos en actividades no permitidas dentro del marco legal, fallas en el proceso de adquisición y problemas con la ejecución de los contratos.

La Comisión Presidencial Anticorrupción investigó la gestión de los fondos y encontró actos de corrupción a gran escala. Una evaluación concluyó que existían dos formas de terminar con el mal uso de los fondos: (i) Por medio de un equipo técnico compuesto de contadores e ingenieros profesionales que pudieran monitorear los fondos y (ii) a través de un enfoque en función de la demanda mediante Auditorías Visibles en el que las personas comunes pudieran hacer el sistema más transparente. Por consiguiente, el gobierno desmanteló la Agencia de Regalías e introdujo al Departamento Nacional de Planeación (DNP) con un papel clave. Subsecuentemente, la Presidencia ordenó la colaboración del DNP con el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción (PPLCC) para el monitoreo de los proyectos de financiamiento a través regalías. El DNP era la institución respetable, con las capacidades y la presencia local en los departamentos necesaria, que hizo un buen equipo con el PPLCC. El DNP desempeñó un papel activo y asumió un fuerte compromiso para mejorar el control social^[3] como una herramienta para el mejoramiento de la prestación de los proyectos de financiamiento a través de regalías. En 2006, la nueva directora de la Dirección del Sistema General de Regalías, Amparo García Montaña, introdujó un liderazgo y una visión renovados. En 2008, el DNP recibió órdenes de dirigir las regalías directamente y ese mismo año se llevó a cabo la primera Auditoría Visible.

 A pesar del incremento en las regalías provenientes de las industrias extractivas, varios gobiernos subnacionales, responsables de la ejecución de los proyectos de inversión en los territorios, no contaban con la capacidad suficiente para manejar proyectos grandes. El asunto de la falta de capacidad era especialmente grave en los municipios más pequeños. Además, el monitoreo y los mecanismos de control del gobierno central no eran capaces de manejar el incremento en la cantidad y el tamaño de los proyectos y el incremento en la cantidad de dinero transferido a los gobiernos subnacionales. La falta de capacidad local, junto con la pérdida de una política de supervisión por parte del gobierno central, creó un ambiente propicio para el manejo ineficiente de los fondos y los proyectos de regalías. El dinero estaba llegando a los gobiernos locales, pero el impacto de estos fondos no estaba llegando a los más necesitados. Todos estos asuntos contribuyeron a la falla y el mal manejo de la implementación de los proyectos financiados por medio de regalías, lo cual alimentó la frustración y la desconfianza ciudadana. Por ello, la idea básica detrás de la Auditoria Visible era mejorar la implementación de los proyectos por medio de la presentación de información sobre el financiamiento, el progreso y los contratos a la ciudadanía y a los organismos locales e intentar enfocar la atención en los problemas para manejar las acciones correctivas. También les ofrece a los interesados una plataforma de intercambio para dar seguimiento a la ejecución física de las obras públicas y mejorar la entrega de los proyectos. Los foros asociados ayudan a desarrollar y fortalecer los vínculos y las vías de comunicación entre los ciudadanos y los representantes del gobierno local. En cuanto al DNP, los objetivos principales de la Auditoría Visible son^[5]:

• Generar oportunidad y espacio para compartir información de manera transparente con el fin de permitir el monitoreo apropiado de los proyectos por parte de los ciudadanos
• Permitir a los ciudadanos que participen en la gestión de los recursos
• Asegurar que los proyectos se desarrollen de acuerdo con los contratos y dentro del margen de tiempo estipulado

Identificar e informar a las autoridades locales sobre los puntos importantes de la implementación de los proyectos.

El respaldo legal para las Auditorías Visibles es proporcionado por la Ley de Participación Ciudadana^[6] y los lineamientos publicados por el Departamento de Planeación Nacional (DNP) para la implementación de las Auditorías Visibles (revisado en 2016).^[7]

Los principales actores involucrados en este proceso participativo son: (i) un equipo de expertos de la Dirección del Sistema General de Regalías, especialistas en participación ciudadana, inversión pública y regulación de adquisiciones, que presiden las audiencias; (ii) El Comité de Beneficiarios, compuesto por miembros de la comunidad y que sirve como la contraparte principal entre la comunidad, el gobierno local y los contratistas; (iii) el gobierno local; y (iv) la comunidad.

Los departamentos territoriales son seleccionados de acuerdo con un lineamiento específico. Para la selección de los proyectos específicos que serán auditados por la comunidad, la Dirección del Sistema General de Regalías determina los criterios, considerando la cantidad de regalías recibidas, el numero anterior de irregularidades en la gestión de las regalías y el impacto social esperado del proyecto. De acuerdo con la evaluación de 2013, “el típico proyecto sometido a la Auditoría Visual duró en promedio 335 días, estuvo en 2 foros comunitarios y en cada foro participaron 50 ciudadanos. Además, la cantidad gastada en cada proyecto fue, en promedio, de 6,240 millones de Pesos Colombianos (alrededor de 3.5 millones de dólares estadounidenses), con más del 80% financiado por medio de regalías.”^[8]

Una vez que se selecciona un proyecto específico en un municipio, el programa de Auditoría Visual consiste en las siguientes actividades:^[9]

• Diseminación de información a través del radio, periódicos, invitaciones y la TV local sobre el programa de Auditoría Visible en las vecindades donde se lleva a cabo el proyecto.
• Durante el foro público^[10], se presenta el proyecto de infraestructura a la comunidad. Se les informa a los ciudadanos sobre sus derechos y beneficios, incluyendo las actividades que pueden realizar para monitorear el proyecto y las responsabilidades de la empresa que ejecutará el proyecto. Se forma un grupo de beneficiarios compuesto de ciudadanos interesados y se les entrena para desarrollar actividades de monitoreo comunitarias. El entrenamiento enfatiza la importancia del papel que los ciudadanos desarrollan en el mejoramiento de la calidad de vida y como las Auditorías Visibles pueden disminuir las posibilidades de corrupción y mejorar la efectividad de la ejecución de proyectos financiados por medio de recursos obtenidos de regalías.

Además, el Comité de Beneficiarios recibe entrenamiento y material impreso sobre las características de la inversión pública en particular, incluyendo el tipo de obra, sus características, costos y el impacto y los beneficios esperados para la comunidad. Como resultado, la comunidad recibe una metodología para el monitoreo de las obras de inversión. De manera progresiva, el Comité de Beneficiarios asume el liderazgo en las audiencias del DPN, y se crean capacidades dentro de la comunidad para promover la reproducción de la metodología en otras obras públicas financiadas con fondos de regalías.

• Se llevan a cabo foros públicos de forma periódica, reuniendo a autoridades locales, miembros de la comunidad local y representantes de la empresa que realizará el proyecto. Típicamente, cada proyecto conlleva tres audiencias públicas en diferentes etapas del proyecto – lanzamiento, supervisión y conclusión. En estos foros públicos, se explica detalladamente el estado del proyecto a la comunidad, lo cual puede dar voz a sus sugerencias y recomendaciones. Estos compromisos, los cuales quedan registrados en las minutas de los foros públicos, son monitoreados por la comunidad, por los facilitadores del gobierno central (DPN) y el supervisor del proyecto. Si no se honra algún compromiso, los facilitadores y supervisores intervienen para informarle al gobierno al respecto. Si el problema persiste, se presentan reclamaciones administrativas a la entidad de fiscalización superior de la administración central.
• Entre los foros públicos, el grupo beneficiario monitorea el proyecto y recolecta información sobre si se están horrando los compromisos y sobre cualquier otro problema que pueda surgir.

De acuerdo con el estudio de 2013, “La participación en las actividades de monitoreo puede tomar diversas formas. Como grupo organizado, los ciudadanos pueden tomar turnos para visitar la zona de construcción y recolectar información sobre sus problemas. También pueden usar su voz para contactar al supervisor del proyecto, los representantes del RM o funcionarios electos para emitir reclamaciones acerca del proyecto y proporcionar información valiosa sobre los problemas específicos que esta enfrentando el proyecto. Los ciudadanos pueden incluso condicionar sus votos al desempeño del proyecto o pueden amenazar al gobierno con manifestaciones costosas. Los ciudadanos también pueden compartir la información recolectada sobre el proyecto con sus vecinos que no formaron parte de las actividades de monitoreo para incrementar la visibilidad del programa de Auditoría Visible. Finalmente, los ciudadanos también pueden contactar o amenazar con contactar a los miembros del partido de oposición y a los medios para provocar que los supervisores del proyecto tomen acción.”

• Antes de realizar el pago final a la empresa ejecutora, el proyecto finalizado es presentado a la comunidad. Los resultados de la auditoria se comparten con todos los interesados y las partes involucradas.

El DPN ha firmado acuerdos con la Oficina del Inspector General para trabajar juntos y compartir información. A pesar de que no puede firmar acuerdos con la Oficina del Auditor General ni con la Oficina del Fiscal General por limitaciones legales, comparten información con estas instancias sobre cada proyecto para asegurar que exista una coordinación correcta y una labor efectiva. Era común que se compartieran tanto información como visitas de monitoreo. Un paso hacia adelante importante fue permitir a la Oficina del Fiscal General que utilizara el GESPROY (Gestión de Proyectos), el sistema de información sobre la gestión de proyectos que incluye toda la información sobre los proyectos financiados por medio de regalías y la Dirección del Sistema General de Regalías. También hubo acuerdos de visitas conjuntas y supervisión privada conjunta para proyectos específicos entre todas o algunas de las instituciones. Tomando en consideración las dificultades en ocasiones inherentes de la coordinación entre los organismos públicos, el trabajo desarrollado por las organizaciones fue considerado como impresionante y ha servido como precedente para otros esfuerzos colaborativos en el gobierno.

En 2013, el Banco Mundial publicó un informe de evaluación de impacto sobre la Auditoría Visible^[11] en Colombia. La evaluación explora la pregunta sobre si los programas dirigidos a promover la participación para el monitoreo de los funcionarios públicos y proveedores de servicios tienen un efecto en la modificación del comportamiento de los beneficiarios, los proveedores de servicio y los políticos. El estudio analiza más a fondo las condiciones en las que los ciudadanos deciden participar en el monitoreo de los servicios públicos y bajo qué condiciones los gobiernos facilitan la participación pública y se hacen más responsables.

El estudio descubrió que el programa de Auditorías Visuales tuvo un impacto positivo en la comunidad; más del 60 por cierto de la población calificó el proyecto con el programa de Auditoría Visible como mejor que otros proyectos de infraestructura de la comunidad. El programa de Auditoría Visible tiene un impacto positivo e importante en la eficiencia del uso de los recursos públicos, a pesar de que la participación ciudadana en el proyecto es baja. Además, también resultaron positivas las evaluaciones del desempeño de los funcionarios del gobierno local que ayudaron a gestionar el proyecto.

• El programa también tuvo un impacto importante en el porcentaje de ciudadanos que reportaron que ellos o sus familias recibieron beneficios del programa, comprobando que los ciudadanos han informado directamente sobre la implementación y la conclusión del proyecto. En general, el programa de Auditoría Visible tuvo éxito en el incremento del desempeño de proyectos.
• El estudio indicó que el programa de Auditoría Visible tuvo un impacto en la rendición de cuentas política y en la calidad institucional. Los participantes reportaron que después del programa, 64 por cierto contactaría a sus representantes locales en casos de problemas con la entrega. De estos participantes, 85 por ciento creen que la participación en la Auditoría Visible ayuda a solucionar este potencial problema más rápidamente.

Otro aspecto beneficioso de la Auditoría Visible es el posible papel en moderar o mejorar la gestión del conflicto social derivado particularmente de la explotación de los recursos naturales. Como puede observarse actualmente en países latinoamericanos, la explotación de los recursos naturales puede involucrar grandes inversiones de infraestructura y un impacto importante en el medioambiente. A su vez, estos proyectos pueden enfrentarse a una fuerte oposición local, lo cual puede resultar en conflictos locales provocados por los habitantes locales (en ocasiones minorías étnicas) en contra de los gobiernos y de las grandes corporaciones. El programa de Auditoría Visible presenta una vía para que estos tipos de conflicto se resuelvan antes de que surja un estancamiento.

En cuanto a los cambios en el comportamiento de los políticos como resultado del programa de Auditoría Visible, la evaluación encontró que al menos una de las siguientes condiciones debe estar presente: “(i) los ciudadanos subsidiaron el trabajo de los políticos a través del monitoreo de los proveedores e identificando las bolsas de corrupción e ineficiencia. (ii) como resultado del programa de Auditoría Visual, se hace más valioso para los políticos el mejoramiento del desempeño de los proyectos, conforme los ciudadanos son más capaces de reconocer si los funcionarios electos están haciendo un esfuerzo para mejorar el desempeño de los proyectos.” Estas condiciones proporcionan incentivos para que los políticos y los formuladores de políticas ejerzan más presión sobre los proveedores para mejorar el desempeño de los proyectos y asignar mejor los recursos, si es necesario.

Sin embargo, el estudio encuentra que varios supuestos son necesarias para que el programa de Auditoría Visible afecte el impacto en el desempeño del proyecto. Por un lado, los ciudadanos necesitan:

• contar con información adecuada sobre cómo monitorear el proyecto,
• ser capaces de pagar los costos de oportunidad y coordinar sus acciones para monitorear el proyecto y
• creer que el programa tiene el potencial de ser exitoso.

Por otro lado, los políticos y los proveedores deben ser responsables.

Razones del éxito de la Auditoría Visible: Basado en un estudio realizado por el Banco Mundial^[12], cuando se les preguntó a 956 personas pertenecientes a muestras aleatorias de los 29 proyectos sobre las razones  del éxito de la Auditoría Visible, las respuestas fueron: se le otorgó voz a la comunidad para expresar sus ideas (96%); la motivación de la comunidad para que funcionara el proyecto (95%); y la visibilidad que el programa trajo sobre el proyecto (94%). Entre los factores que impidieron el éxito estaban la falta de capacidad de la población para llevar a cabo la auditoría (91%); la falta de coordinación entre los actores en los distintos ámbitos (87%); y una participación ciudadana baja (86%). Los ciudadanos manifestaron que sus razones personales para participar en el programa de Auditoría Visible asistiendo a un encuentro fueron en gran medida para: obtener un beneficio para la comunidad (98%), obtener información sobre el proyecto (98%), reducir la corrupción (92%) e incrementar la eficiencia (91%).

Construcción de Alianzas: La coordinación de una respuesta multi-dimensional y la construcción de alianzas sólidas con los interesados fueron factores críticos en la construcción de la capacidad local. Las Auditorías Visibles, con presentaciones de información y debates públicos, elevaron la consciencia de los ciudadanos sobre su propio papel esencial en el monitoreo del uso de los recursos públicos, haciendo responsable al gobierno y finalmente “mejorando la calidad de vida”.

Los principios mejor ilustrados por el mecanismo son:

Apertura: El proceso es abierto, se proporciona información sobre el propósito y el alcance de la participación pública.

Profundidad: El proceso es transparente porque los ciudadanos reciben suficiente información para llevar a cabo la auditoría. También hay transparencia en el sentido de que la auditoría es implementada por el DPN, el cual es un organismo administrativo que reporta directamente a la presidencia a la república.

Sostenibilidad: Este es un proceso continuo y de largo plazo que ha tomado un formato institucionalizado. Además, el DPN invierte en entrenamiento y está intentando alejarse de un proceso intensivo de recursos hacia un sistema de control más sustentable.

Inclusividad: El proceso social tiene como objetivo ser inclusivo con todos los grupos a través de la invitación a los aldeanos para que actúen como auditores sociales. El proyecto también es inclusivo porque cada uno de los gobiernos locales es auditado.

Oportunidad: El proceso está organizado en etapas relacionadas al ciclo del proyecto que permiten la preparación y la realización de una participación importante.

Complementariedad: El programa de Auditoría Visible apoya la función de monitoreo de la rama ejecutiva y la función de auditoria de la Entidad de Fiscalización Superior.

Respeto a la autodeterminación: Este mecanismo permite a las comunidades expresar sus intereses libremente dentro del marco de las audiencias públicas.

a. Tipo de gobierno: Colombia es una república con una rama ejecutiva fuerte, una rama legislativa y una rama judicial. El poder legislativo de Colombia está integrado por un congreso, y una corte suprema predomina la rama judicial. La rama ejecutiva se organiza en ministerios y departamentos administrativos, y el presidente cuenta con un vicepresidente como asesor. Los gobernadores son elegidos por la ciudadanía; los alcaldes están subordinados a los gobernadores. Un inspector general es el responsable de la gestión de los asuntos del gobierno. El Inspector General colabora con el Contralor General para supervisar los aspectos fiscales del gobierno. La Oficina del Defensor del Pueblo de Colombia protege los derechos humanos y civiles de los colombianos.

b. Espacio cívico: Colombia tiene una sociedad civil vibrante que ha desarrollado un papel importante en la promoción de la democracia y en la construcción de paz. De acuerdo con la British Broadcasting Corp, Colombia es uno de los lugares más peligrosos para los periodistas en el mundo. Enfrentan intimidación por parte de narcotraficantes, guerrillas y paramilitares. Reporteros Sin Fronteras ha denunciado a grupos armados, políticos corruptos y narcotraficantes como “enemigos de la libertad de prensa”. Sin embargo, los medios privados – tanto impresos como la televisión – tienen libertad para expresar opiniones diversas, según el reporte de Freedom House. Además, más del 97 por ciento de la población está suscrita a servicios de telefonía móvil. Para prevenir la corrupción, desde 1991, la Constitución prohíbe a todas las ramas del gobierno que aporten recursos a entidades privadas, incluyendo a las Organizaciones de la Sociedad Civil. La organización National Endowment for Democracy declara en un reporte que “las entidades gubernamentales a nivel nacional, departamental, distrital y municipal pueden firmar contratos con organizaciones privadas sin fines de lucro, desde su propio presupuesto. Las OSC en Colombia pueden disfrutar una variedad de extensiones fiscales, incluyendo una taza más baja que la de las compañías comerciales o, en algunos casos, incluso estar exentos de pagar impuestos.” Además de periodistas y activistas de OSC, los miembros de la comunidad también están organizados por medio de Juntas de Acción Comunal, por lo que pueden participar en la planificación y la implementación de los programas de desarrollo que afectan a su comunidad.

c. Calificaciones de la Encuesta de Presupuesto Abierto^[13]: La calificación de Colombia en la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015 de 57 fue sustancialmente más elevada que la calificación global de 45, aunque fue más baja que la de otros países de la región con niveles de ingreso similares, como Brasil y Perú. Desde 2012, el Gobierno de Colombia ha aumentado la disponibilidad de información presupuestaria publicando el Presupuesto Ciudadano. Sin embargo, el Gobierno de Colombia ha disminuido la disponibilidad de información presupuestaria: reduciendo la exhaustividad del Informe del Cierre del Ejercicio. En cuanto a participación pública, la calificación de Colombia de 46 de 100 indica que el público recibe oportunidades limitadas para participar en el proceso de presupuesto, aunque esta calificación es más alta que el promedio global de 25 y es más elevada que la del resto de los países de la región (excepto Brasil). El Legislativo proporciona una supervisión adecuada durante la etapa de planificación durante ciclo de presupuesto y una supervisión adecuada durante la etapa de implementación durante el ciclo de presupuesto. Sin embargo, consultas regulares sobre asuntos presupuestarios entre el ejecutivo y la legislatura no se llevaron a cabo. La Entidad de Fiscalización Superior proporciona una supervisión adecuada del presupuesto. Dentro de la ley, mantiene completa discreción para desarrollar auditorías conforme le parece adecuado.